Il nuovo istituto della SCIA. Alcune riflessioni a caldo e una domanda: si applica all’edilizia?

Il 2 agosto scorso è entrato in vigore un nuovo istituto definito e disciplinato dalla legge 78/2010, che ha apportato numerose modifiche alla attuale legislazione, comprendendovi, anche, variazioni alla legge sul procedimento amministrativo, di cui ha rivisto l’articolo 14, sulla conferenza dei servizi, ma, soprattutto, l’articolo 19, introducendo un istituto già conosciuto ma con una nuova denominazione.
Si tratta della Dia che, con un apposito restyling, ora si chiama Scia, ossia segnalazione certificata di inizio attività (1).

Già in questi giorni sui giornali specializzati sono apparsi numerosi articoli che considerano il punto di vista politico, degli amministratori, sulla novità, quello delle imprese e, infine, quello dei giuristi che stanno chiedendosi se esistano dei profili di incostituzionalità del nuovo istituto per la formulazione adottata dal legislatore.
Senza entrare in un grado di alto dettaglio, mi preme mettere in luce le novità che possano insorgere sulla materia edilizia, valutando il caso in cui l’articolo 19 sia direttamente applicabile, e quali possano essere le perplessità in una sua applicazione diretta.

Anzitutto va detto che già il legislatore del 2005, con la legge 80, aveva abolito ogni differenza di natura tra la DIA edilizia e le altre dichiarazioni, dichiarando che si trattava di un solo istituto e sgombrando il campo da pericolosi profili di sovrapposizione.
Ha parificato i tempi di controllo della p.a. sulle dichiarazioni – denunce presentate dal privato e uniformando i poteri di controllo che possono sfociare in provvedimenti in autotutela , di revoca o annullamento delle stesse.
Nel 2009, con la legge 69, il legislatore interviene ancora abolendo i tempi di sospensione di efficacia, per alcune DIA, di realizzazione di impianti produttivi di beni e per attività di prestazione di alcuni servizi, in attuazione della direttiva europea 2006/123.

Nel 2010 il legislatore interviene stabilendo che:
1. la DIA viene abolita nella sua accezione di denuncia o di dichiarazione e diventa una Segnalazione certificata di inizio di attività (Scia)
2. I tempi di controllo della pubblica amministrazione passano da 30 a 60 giorni
3. Gli interventi in autotutela rimangono, per cui i poteri amministrativi, con i limiti previsti negli articoli della medesima legge dedicati ai provvedimenti in autotutela, rimangono immutati – articoli 21 nonies e 21 quinquies;
4. Le attività possono essere intraprese il giorno stesso del deposito della segnalazione;
5. Il rischio rimane a carico del proprietario e del tecnico
6. Si tratta di norme che sono direttamente collegate alla materia della tutela della concorrenza, secondo il disposto del comma 4-bis, per cui sono di esclusiva competenza dello Stato, secondo il dettato dell’articolo 117 della Costituzione, richiamato espressamente
7. La segnalazione va corredata di documentazione probatoria autocertificata, obbligatoria, e da attestazioni e asseverazioni dei tecnici
8. Vengono inasprite le sanzioni per le false dichiarazioni rese nella segnalazione.

Gli ultimi due punti lasciano pensare che l’istituto sia pacificamente applicabile alla materia edilizia, altrimenti non si capirebbe perché si parli di attestazioni e asseverazioni da parte dei tecnici competenti.
Non vi è alcuna ragione perché il legislatore escluda la materia edilizia, se non facendolo in maniera espressa, e non lo ha fatto, dal momento che la filosofia sottesa alla norma è quella di semplificare le attività private.
Si parla di  una completa e totale liberalizzazione delle attività, che era cominciata progressivamente e che ora ha completato il cammino.
All’amministrazione permangono poteri di controllo, ma è la strada che è già stata intrapresa da anni e che si va completando.

La perplessità, comunque, suscitata dal richiamo alle norme sulla concorrenza, è forte: infatti non si capisce come possa essere materia afferente la concorrenza di mercato quella che si riconduce, infine, ad una dichiarazione da parte di un progettista abilitato, che altro non è se non un’attestazione, tecnica, della verifica compiuta, secondo cui l’intervento oggetto della Scia è conforme agli strumenti urbanistici ed edilizi.
Se si tratta di un parere tecnico non vi sono profili di concorrenza; se si tratta di una motivazione per escludere la normativa regionale, che potrebbe vanificare la riforma, allora il quadro si fa più chiaro.

Ma appaiono anche i dubbi di costituzionalità, dato che il governo del territorio è una materia di competenza concorrente, per cui va bene che la disciplina di principio sia fissata dallo Stato ma quella di dettaglio (cioè gli interventi che siano ammissibili con la Dia) è lasciata alla competenza regionale.
Ad oggi occorre sapere quali siano gli interventi che sono ammissibili con la Dia, anzi con la Scia, perché è fondamentale capire se l’articolo 19 citato, nella sua nuova formulazione, possa sostituirsi in toto anche alla materia disciplinata dal d.P.R. 380/2001, oppure se la materia già disciplinata da alcune leggi regionali, possa rimanere integra, con la definizione di alcuni interventi che possono essere ammessi solo se soggetti a permesso di costruire e non a Scia.
Inoltre il termine per il controllo, da parte dell’amministrazione, è di 60 giorni, perché non vi siano più incertezze sulla fattibilità dell’intervento.

Non va dimenticato, però, che il controllo, obbligatorio, sugli interventi (e, in via successiva ed eventuale, anche sul titolo depositato, anzi sulla segnalazione depositata) è il fulcro del controllo sul territorio che spetta, per potestà e competenza, agli enti locali.
Il controllo sulla correttezza della esecuzione degli interventi è doveroso e potrebbe portare anche ad un annullamento del titolo, se gli interventi non siano riconducibili a tale fattispecie, anche in un tempo successivo ai 60 giorni.

La giurisprudenza amministrativa ha sempre considerato il tempo previsto per il controllo documentale (che era di 30 giorni prima della riforma) come l’estrinsecazione di un potere che conduce a inibire l’esecuzione di opere che non siano conformi agli strumenti vigenti.
Ma non ha  mai sostenuto che il potere amministrativo si consumi: la p.a. può intervenire anche successivamente, fino alla concorrenza di tre anni di tempo (che è la durata dei lavori per un titolo edilizio) con il divieto di prosecuzione delle opere.
Tale divieto, che si riflette in un’ordinanza di sospensione dei lavori in corso, non è sempre unito all’annullamento del titolo; ma è possibile anche il provvedimento in autotutela qualora si ravvisino profili di violazione di legge da parte del privato che ha attestato, per esempio, in maniera erronea, la correttezza e fattibilità dell’intervento.
Il potere inibitorio è fondamentale, ad esso si accompagna quello di autotutela.

In questi casi sarebbe fondamentale capire se rimanga ugualmente il potere amministrativo di intervento, dopo i 60 giorni, oppure se non si possa intervenire se non con gli ordini di sospensione dei lavori, senza esercitare il potere di autotutela fino ad oggi previsto per tutta la durata dei lavori dipendenti da un titolo.
Tutto questo  è scardinato dal legislatore della legge 241/90, che, al comma 4, consente l’esperimento del potere di autotutela solo in caso di “pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilita` di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attivita` dei privati alla normativa vigente.”
Ma ciò non toglie che rimanga il potere di inibire la prosecuzione dei lavori in caso di violazione delle norme urbanistico edilizie.
Per cui l’inizio della attività non è, in realtà, una forma di semplificazione ma è una maggiore responsabilità per coloro che si avvalgano dell’istituto.

Si dice anche che il permesso di costruire non è toccato dalla riforma e ciò pare talmente lapalissiano ed evidente che, forse, non aveva nemmeno bisogno di essere specificato.
Ma ciò che va specificato è che non è semplice né agevole e non lo sarà, il raccordo con la disciplina della Dia (pardon Scia) edilizia disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. .80/2001 o dalle leggi regionali, ma, soprattutto, con le norme sanzionatorie, che rimangono quelle dettate dalla legge speciale.
A tale proposito un cenno va fatto all’inasprimento delle sanzioni previste per le false e mendaci dichiarazioni rese dai tecnici nelle segnalazioni.
A fronte di un’esperienza amministrativa di alcuni anni è possibile dire che non vi sono molte attestazioni false, ma vi sono molti errori, che possono essere frutto di letture differenti della medesima norma, che non è sempre chiara e limpida ma può avere più profili di interpretazione.
D’altronde ne è la prova proprio il fatto che si stanno scrivendo moltissimi articoli sulla Scia perché vi sono dubbi interpretativi sul dettato normativo che il legislatore ha appena promulgato.

Figuriamoci se i dubbi non ci sono sulla valutazione di un intervento, che, addirittura, in posti diversi è chiamato in modo diverso!
Ancora, se sono state inasprite le sanzioni penali si pensi a quanta circospezione avranno i tecnici prima di presentare un titolo; altro che semplificazione! E si pensi anche a come possa essere trattato il caso di documentazione non sufficiente, oppure l’ignoranza di norme sul territorio dove si dovrà presentare il titolo, che possono essere diverse rispetto a quelle dove, normalmente,  si abita e si lavora.

Il regolamento edilizio che vige a Milano è diverso da quello del Comune di Bologna; la documentazione richiesta a Bologna non è quella che va allegata in un comune di minori dimensioni. E gli esempi potrebbero continuare, ma non è questa la sede più adatta.
In questi casi non si tratta di semplificazione ma di (in)certezza del diritto e a farne le spese sono i privati che devono accertare e dichiarare cose estremamente impegnative.
Inoltre non si è ancora sciolto il dubbio che il mancato intervento amministrativo non è un silenzio assenso, dal momento che il privato non domanda nulla ma si limita ad attestare e a segnalare.
A fronte di queste due attività non si richiede una risposta all’amministrazione.

Come ho detto si tratta solo di alcune brevi riflessioni perché, necessariamente, solo le spiegazioni promesse con circolari e il tempo e l’applicazione della nuova fattispecie porteranno a capire il funzionamento della norma, sempre che non venga impugnata prima per vizio di incostituzionalità.

Articolo di Paola Minetti

Fonte Ediliziaurbanistica.it

Note
1. Per comodità di lettura si riporta l’articolo 19 novellato in nota.
Art. 19 l. 241/1990 (dopo conversione dl 78/2010)
Art. 19. – (Segnalazione certificata di inizio attività – Scia)
1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonché dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la legge prevede l’acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti.
2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente.
3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. È fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo.
4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3, all’amministrazione e` consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente.
5. Il presente articolo non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. Ogni controversia relativa all’applicazione del presente articolo è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il relativo ricorso giurisdizionale, esperibile da qualunque interessato nei termini di legge, può riguardare anche gli atti di assenso formati in virtù delle norme sul silenzio assenso previste dall’articolo 20.
6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni”.
4-ter. Il comma 4-bis attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma. Le espressioni “segnalazione certificata di inizio di attività” e “Scia” sostituiscono, rispettivamente, quelle di “dichiarazione di inizio di attività” e “Dia”, ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio di attività recata da ogni normativa statale e regionale.

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